Итоги взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления в сфере правотворчества за 1 полугодие 2018 года

Прокуратурой области проведен анализ итогов взаимодействия прокуроров городов и районов с органами местного самоуправления в сфере нормотворчества за 1 полугодие 2018 года.

Установлено, что в указанном периоде текущего года органами местного самоуправления (далее – ОМСУ) незначительно  (с 5028 до 5409) увеличилось  в сравнении с аналогичным периодом прошлого года число принимаемых нормативных правовых актов (далее – НПА), в пять раз (с 15 до 79) увеличилось количество учтенных представительными ОМСУ предложений прокуроров в планы нормотворческой деятельности, в 1,5 раза (с 596 до 910) - число участия прокуроров в заседаниях органов местного самоуправления,  в 1,3 раза (с 70 до 90) – подготовленных прокурорами и направленных в органы местного самоуправления модельных нормативных актов.

В результате превентивной работы прокуроров предотвращено принятие органами местного самоуправления свыше 400 незаконных НПА, устранены правовые пробелы и по инициативе прокуроров ОМСУ принято более 120 муниципальных актов, приняты меры к совершенствованию 357 муниципальных НПА.

Осуществление органами местного самоуправления нормотворческой деятельности неразрывно связано с соблюдением ими требований статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – закон № 172-ФЗ). ОМСУ принимаются определенные меры по проведению горрайпрокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов.

Вместе с тем прокуратурой области, прокурорами городов и районов по-прежнему выявляются факты нарушения ОМСУ норм федерального законодательства в части представления в органы прокуратуры всех нормативных правовых актов и их проектов определенной частью 2 статьи 3 закона № 172-ФЗ категории  для проведения вышеназванной экспертизы.

Например, на официальном сайте администрации г. Анжеро - Судженскав 1 полугодии 2018 г. размещено 119 НПА, принятых за указанный промежуток времени. В прокуратуру города за 6 месяцев текущего года городской администрацией представленолишь 25 нормативных актов и 25 проектов актов.

Администрацией г. Белово в отчетном периоде принято и размещено на официальном сайте свыше 100 НПА и более 70 – администрацией г. Красный Брод. В прокуратуру г. Белово представлено 75 НПА, принятых указанными администрациями, и 55 проектов актов.

В прокуратуру г. Киселевска администрацией города представлено 60 принятых и 51 проект НПА; на официальном сайте администрации города размещено 85 НПА.

На официальном сайте ОМСУ г. Междуреченска размещено 27 НПА, принятых Советом народных депутатов (далее – СНД) города, и 171-  городской администрацией. В прокуратуру г. Междуреченска городским СНД представлено 18 НПА и их проектов; администрацией города 32 принятых НПА и  проекты 42 актов.

Непредставление (несвоевременное представление) ОМСУ проектов принимаемых актов в органы прокуратуры влечет принятие муниципальных нормативных актов, противоречащих требованиям законодательства.

Так,  прокурорами г. Тайги опротестовано 6 НПА ОМСУ, принятых в 2017г.; Беловского района – 7 НПА 2017 г.; Промышленновского района – 11 НПА 2018г.; Яшкинского района – 6 НПА 2017 г. и 10 – 2018г.; Юргинским межрайонным прокурором- 10 НПА 2018 года, и др.

В ходе проводимых прокуратурой области проверок вновь выявлены многочисленные нарушения федерального законодательства в проектах НПА, разрабатываемых ОМСУ и представленных в органы прокуратуры для проведения правовой экспертизы.

Например,  проектом  постановления администрации Терсинского сельского поселения Новокузнецкого муниципального района «Об утверждении Порядка назначения, перерасчета размера, выплаты и организации доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Терсинского сельского поселения и утверждении Положения о комиссии по установлению стажа муниципальной службы и пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Терсинского сельскогопоселения»  не были  определены срок и порядок разъяснения заинтересованному лицу о документах, которые необходимо дополнительно представить к заявлению о назначению пенсии, срок издания распоряжения об установлении пенсии за выслугу лет, форма уведомления лица о назначении пенсии, начало отсчета срока информирования заявителя об отсутствии у него права на пенсию и срок принятия решения об отказе в назначении пенсии, срок регистрации заявления о приостановлении (восстановлении, прекращении и возобновлении) выплаты пенсии.

Перечисленные пробелы  устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного

применения    исключений    из    общих    правил   и являются коррупциогенными

факторами, предусмотренными  подпунктом «а» пункта 3  Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной  постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика).

При  утверждении муниципальными актами Соглашений между муниципальными районами и сельскими поселениями о передаче осуществления части своих полномочий, как правило не учитываются требования части 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ) в части нормативной регламентации порядка определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также установления финансовых санкций за неисполнение условий соглашения.

Кроме того, прокурорами не оценивается закрепленный в проектах НПА порядок вступления в силу данной категории актов.

Согласно статье 47 закона № 131-ФЗ соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (в редакции Федерального закона от 18.07.2017  № 110-ФЗ).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (в редакции Федерального закона от 18.04.2018 № 83-ФЗ).

Несмотря на требования федерального законодательства большая часть проектов НПА, которыми утверждаются Соглашения между ОМСУ о передаче полномочий (их части), предусматривают  вступление в силу актов с момента подписания Соглашений.

Не уделяется должного внимания проектам постановлений администраций муниципальных образований по утверждению муниципальных программ в год их реализации. Вместе с тем  при наличии в проекте акта ссылки на решение о местном бюджете на текущий финансовый год данное обстоятельство свидетельствует о нарушении ОМСУ требований статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), согласно которой  составление проектов бюджетов основывается, в том числе на муниципальных программах (проектах муниципальных программ), проектах изменений указанных программ.Пунктом 2 статьи 179 БК РФ предусмотрено, что объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Следовательно, в подобной ситуации следует решать вопрос о применении мер прокурорского реагирования.

По-прежнему допускаются ошибки при разработке проектов бюджетов и актов, связанных с утверждением отчетов об их исполнении. Особо отмечаю, что согласно части 6 статьи 52 закона № 131-ФЗ  органы местного самоуправления поселения только в случае невозможности их опубликования обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями, в том числе путем обнародования. При этом полагаю, что причины обнародования (а не опубликования) данной категории актов  должны быть указаны в тексте НПА.

Очень часто при разработке проекта акта ОМСУ не соблюдаютустановленный законодательством  порядка вступления в силу НПА.

Например, проект постановления администрации Тисульского муниципального района «Об утверждении Порядка предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из бюджета Тисульского муниципального района бюджету Кемеровской области на реализацию мероприятий, связанных с охраной здоровья населения» является нормативным правовым актом по признакам, определенным пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». При этом пунктом 4 проекта акта предусмотрено вступление в силу НПА с момента подписания.

Дополнительно к выявленному установлено, что на основании пункта 5 статьи 142.2 БК РФ  приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31.10.2007 № 97н утверждены Общие требования к порядку взыскания межбюджетных субсидий из местных бюджетов. Согласно   пункту   2  названных   требований   объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению из бюджетов муниципальных районов  в бюджет субъекта Российской Федерации, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и предусматривается в бюджетах соответствующих муниципальных образований. Финансовый орган субъекта Российской Федерации доводит до органов местного самоуправления сроки платежей межбюджетных субсидий, которые определяются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, устанавливающим порядок их расчета и предоставления из бюджетов муниципальных районов в бюджет субъекта Российской Федерации.

Следовательно, администрация района не наделена бюджетным законодательством полномочиями по нормативной регламентации данной  группы бюджетных отношений. Принятие нормативного акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «д» пункта 3 Методики.

Нередко ОМСУ неправомерно придают НПА обратную силу.

Пунктом 5 проекта постановления администрации Тисульского района «Об утверждении Положения о порядке  исполнения бюджета Тисульского муниципального района по расходам и санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета Тисульского муниципального района» действие акта распространено на правоотношения, возникшие с 01.01.2017 г.

Однако пункты 2.6 – 2.9, 3.8 утверждаемого Положения возлагают на участников бюджетных правоотношений дополнительные обязанности, в том числе, при заключении получателем средств бюджета района муниципальных контрактов. В связи с изложенным  придание НПА обратной силы противоречит требованиям статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. По смыслу данной статьи общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому не имеет обратной силы закон, ухудшающий положение граждан и юридических лиц (Постановление  Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года № 17-П).

Большое количество нарушений требований законодательства, в том числе коррупциогенных факторов, выявляется при повторном изучении проектов административных регламентов.

При повторном изучении проекта постановления администрации Комсомольского городского поселения Тисульского района «Об утверждении  административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля в границах муниципального образования Комсомольское городское поселение» выявлены следующие нарушений закона.

Прежде всего, проектом регламента утвержден подлежащий расширительному толкованию перечень лиц, осуществляющих земельный контроль, что противоречит требованиям  подпункта «б» пункта 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее – Правил исполнения функций).  Кроме того, указанное является     коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «б» пункта 3 Методики - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

    В нарушение положений статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта «в» пункта 13 Правил исполнения функций в перечень регулирующих исполнение указанной функции НПА не включены Закон Кемеровской области от 04.07.2002 № 49-ОЗ О разграничении полномочий между органами государственной власти Кемеровской области в сфере земельных отношений» и постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 30.09.2015 № 322 «Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Кемеровской области» (далее – постановление № 322). Проект регламента не содержитзакрепленные в пункте 3.1 постановления № 322 и обязательные для исполнения должностные обязанности лиц при осуществлении земельного контроля:  направление в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решения об изъятии и принудительном прекращении прав на земельные участки, материалов об изъятии и принудительном прекращении прав на земельные участки в виду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (подпункт 3 пункта 3.1 постановления № 322);  выдача в рамках проведения муниципального земельного контроля обязательного для исполнения предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства в случае выявления нарушений требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная  и иная ответственность, а также осуществление контроля за исполнением указанного предписания в установленные сроки (подпункт 9 пункта 3.1);  осуществление плановых (рейдовых) осмотров, обследований объектов земельных отношений на основании плановых (рейдовых) заданий (подпункт 10 пункта 3.1). В нарушении пункта 20 Правил исполнения функций, пункта 4.6 постановления № 322 проект регламента не предусматривает такой административной процедуры, как плановые (рейдовые) осмотры, обследования.

Подводя итоги правотворческой работы прокуроров за 1 полугодие 2018 года, необходимо отметить следующее.

Принятие органами местного самоуправления незаконных нормативных актов влечет нарушение прав и интересов граждан. Наличие в действующих нормативных актах коррупциогенных факторов предоставляет возможность определенной категории работников органов местного самоуправления злоупотреблять властными полномочиями.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры наделены нормотворческими  полномочиями, в том числе в форме проведения правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных актов и их проектов.

С учетом изложенного органам местного самоуправления надлежит направлять в полном объеме принимаемые нормативные акты и их проекты прокурорам городов и районов для проверки соответствия норм актов (проектов актов) требованиям федерального законодательства.

Статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что   муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В связи с чем органам местного самоуправления  следует акцентировать внимание на качестве подготовки проектов актов, соблюдении требований федерального законодательства; анализировать измененные нормы федеральных, региональных законов и иных нормативных актов для выявления пробелов в нормативной регламентации порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.  В силу поставленных задач и предоставленных полномочий органы  прокуратуры активно взаимодействуют с органами местного самоуправления в вопросах  приведения  муниципальных актов в соответствие с действующим законодательством.

© 2003-2018 Прокуратура Кемеровской Области
Все права защищены
Производство: Интернет Квартал
Дизайн: Студия Алексея Лобура