О состоянии муниципального правотворчества в регионе

     Анализ правотворческой деятельности территориальных прокуроров в 1-м полугодии 2014 года свидетельствует о том, что не все органы местного самоуправления своевременно принимают меры к приведению муниципальных актов в соответствие с изменениями федерального законодательства. По-прежнему активную позицию в совершенствовании нормативной базы муниципальных образований области занимают прокуроры городов и районов.
    Так, в первом полугодие 2014 года горрайпрокурорами  подготовлено и внесено на рассмотрение органов местного самоуправления муниципальных образований  311 предложений по принятию муниципальных нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального и регионального законодательства. Из 200 рассмотренных органами местного самоуправления предложений все учтены при приведении муниципальной нормативной базы в соответствие с требованиями законодательства.
    Кроме того, территориальными прокурорами подготовлено и направлено в органы местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов, по которым принято 87 нормативных правовых  актов. Перечисленные меры приняты прокурорами в результате проведенного мониторинга действующей нормативной базы муниципалитетов.
    Например, прокуратурой г. Березовский выявлено отсутствие в Березовском городском округе НПА, регулирующих порядок увольнения, равно как и порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности.
    Согласно ст. 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лица, замещающие муниципальные должности, в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов подлежат  увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами.
    Статьей 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1 и 15 настоящего Федерального закона. При этом порядок применения представителем нанимателя (работодателем) взысканий, предусмотренных статьями 14.1, 15 и 27 настоящего Федерального закона, регламентируется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.
    Направленное прокуратурой города предложение о разработке и принятии НПА рассмотрено и поддержано органами местного самоуправления округа.
    В целях реализации Советом народных депутатов Березовского городского округа полномочий, предоставленных ст. 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, прокуратурой города подготовлен и направлен на рассмотрение Совета народных депутатов округа проект решения «Об  утверждении  Положения «О Порядке проведения осмотра зданий, сооружений  в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания». Данный проект НПА подготовлен в связи с отсутствием в системе муниципальных актов НПА, определяющего порядок проведения осмотра зданий, сооружений  в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания на территории Березовского городского округа.
    Прокуратурой Кемеровского района установлено, что органами местного самоуправления муниципального района  не утвержден  размер платы за текущее содержание общего имущества собственников помещений многоквартирного дома, не принявших решение о выборе способа его управления (ч. 4 ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации). Данный факт явился основанием направления в муниципалитет предложения о необходимости устранения правового пробела.
    Прокурором Новокузнецкого района выявлено отсутствие в исполнительных органах местного самоуправления правового акта, регулирующего порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения  муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организации проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений (ч.5 ст.9 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). Предложение прокурора района поддержано.
    Прокуратурой Ижморского района  установлено, что органами местного самоуправления района не приняты меры к реализации  вступившего 1 июля 2014 года в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
    Указанным законом определен порядок ведения адресов в России, урегулированы отношения, возникающие в связи с ведением государственного адресного реестра, осуществлением эксплуатации федеральной информационной адресной системы, отношения по использованию содержащихся в государственном адресном реестре сведений об адресах, установлены полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере. Направленная прокурором района информация учтена органами местного самоуправления района при разработке нормативных правовых актов.
    Прокурором г. Новокузнецка в результате проведенного мониторинга муниципальных НПА выявлены следующие правовые пробелы:
    1. Отсутствие в городском округе утвержденных порядков по осуществлению внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита, внутреннего муниципального финансового контроля,  чем не исполнены требования ст. ст. 160.2-1, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
    2. В городском округе нормативно не регламентирован порядок аккредитации журналистов при администрации города Новокузнецка, утвержденных нормативным актом, что является нарушением  статьи  48 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 40, 44, 46 Устава Новокузнецкого городского округа.
    3. До настоящего времени в муниципальном образовании не определен порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
    В результате рассмотрения внесенных прокурором города предложений муниципалитетом разработаны проекты соответствующих актов.
    В связи с отсутствием нормативного регулирования в 1-м полугодии 2014  прокуроры городов и районов обращались в представительные и исполнительные органы местного самоуправления с предложениями:
    - об утверждении порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений (ч.5 ст.9 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»);
    - о необходимости принятия на муниципальном уровне нормативного правового акта, предусмотренного ст. ст.3, 5 Закона Кемеровской области от 26.12.2013 № 142-ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области»;
    - об определении порядка увольнения лиц, замещающих муниципальные должности, в случае непринятия ими мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, а также порядок увольнения муниципальных служащих в связи с утратой доверия в случае совершения правонарушений, установленных ст. ст.14.1 и 15 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
    - об определении порядка установки и эксплуатации рекламных конструкций, и др.
    Прокуратурой Кемеровского района разработаны и направлены в органы местного самоуправления муниципального района и сельских поселений проекты решений представительного органа поселения о внесении изменений в решения об установлении налога на имущество физических лиц и земельного налога в части изменения срока уплаты данных налогов, проект решения «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в поселении».
    В результате проведенного мониторинга прокуратура  Крапивинского района  направила в Совет народных депутатов муниципального района предложение о пересмотре действующего на территории района порогового значения дохода и стоимости имущества, подлежащего налогообложению в целях признания граждан малоимущими с учетом установленного на территории Кемеровской области прожиточного минимума на душу населения и рыночной стоимости жилья. К предложению приложен проект расчета порогового значения дохода.
    Прокуратурой г. Киселевска разработан и направлен на рассмотрения представительного органа местного самоуправления городского округа проект решения об утверждении порядка увольнения муниципальных служащих Киселевского городского округа в связи с утратой доверия.
    Подготовленные прокурорами проекты приняты органами местного самоуправления за основу при разработке идентичных  муниципальных нормативных правовых актов.
    В связи с ненадлежащей организацией работы органов местного самоуправления ряда муниципальных образований области по приведению муниципальных актов в соответствие с изменениями федерального и регионального законодательства горрайпрокуроры городов и районов по-прежнему акцентируют внимание местных властей на необходимость внесения изменений в уставы  муниципальных образований; нормативные правовые  акты, регулирующие правоотношения в сфере бюджетного законодательства (изменение порядка осуществления финансового контроля); в сфере регламентации порядка предоставления  муниципальных услуг (приведение действующих административных регламентов в соответствие с практикой Верховного Суда Российской Федерации); при определении нормативов потребления коммунальных услуг;  при принятии мер по борьбе с коррупцией в органах местного самоуправления (определение порядка применения дисциплинарных за коррупционные правонарушения); и др.
    Немалую роль в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и органов прокуратуры области  играет превентивная работа с проектами муниципальных нормативных правовых актов. Взаимодействие горрайпрокуроров с муниципалитетами при разработке, обсуждении и принятии актов не только повышает качество принимаемых актов, но и повышает профессиональный уровень работников органов местного самоуправления.
    Так, если в первом полугодии 2013 года в результате проведения правовой экспертизы территориальные прокуроры вернули на доработку  18 % из всех представленных муниципалитетами проектов актов, то в отчетном периоде – 12 %. Как правило, при разработке проектов актов органы местного самоуправления не исполняют требования федерального, в том числе,  антикоррупционного,  законодательства.
    Коррупциогенные факторы выявлены в следующих проектах муниципальных НПА.
    1. Прокуратурой Беловского района дано отрицательно заключение на проект постановления решения СНД Беловского района «Об определении органа местного самоуправления Беловского муниципального района, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок».
    В соответствии с п.11 ст.99 ФЗ Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» местной администрацией устанавливается порядок осуществления контроля за соблюдением вышеуказанного Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
    Данные нормы проектом НПА не предусмотрены.
     С учетом норм административного законодательства (ст.23,3, 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) и приказов Федеральной антимонопольной службы полномочия по  возбуждению  дел об административных нарушениях в сфере закупок возложены на должностных лиц Федеральной антимонопольной службы, прокурора. В соответствии со ст.23.66 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях от имени контрольного органа в сфере закупок рассматриваются руководителями федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок и их заместителями,  руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере закупок и их заместителями, их структурными подразделениями.
    В представленном проекте возбуждение дел об административных правонарушениях в сфере закупок и рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено на муниципальный орган в сфере закупок (п.4.4, 11.1).
    Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупционным фактором – п. «д» ч.3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
    Отрицательное заключение составлено прокуратурой Беловского района на проект решения Совета народных депутатов Моховского сельского поселения «О передаче муниципального имущества из муниципальной собственности администрации Моховского сельского поселения в муниципальную собственность муниципального образования Беловский муниципальный район». При передаче муниципального имущества в собственность иного муниципального образования следует руководствоваться требованиями Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ  «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании п.11 ст.154 Закона № 122-ФЗ передача имущества из муниципальной собственности одного муниципального образования в другое должна осуществляться безвозмездно.
    В представленном проекте отсутствует порядок передачи муниципального имущества, что свидетельствует о коррупционном факторе, предусмотренном п. «ж» ч.3 «Методики, т.е. отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка при осуществлении административных процедур.
    2. В ходе проведенного изучения и анализа представленного в прокуратуру города Березовский проекта Решения Совета народных депутатов Березовского городского округа «Об утверждении формы и порядка проведения торгов по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» (далее – Порядок) установлено, что проект Решения частично не соответствует требованиям действующего законодательства, а также содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные п. 3, п. 4  Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
    Согласно п. 2.3 Порядка претенденты на участие в торгах вносят задаток в размере 10% от начальной цены аукциона в сроки и порядке, установленном в информационном сообщении.
    Между тем, пункт 2.18 проекта НПА, определяющий перечень информации, содержащейся в информационном сообщении, не предусматривает сроков и порядка внесения задатка. При этом  предусмотренный п. 2.18 Порядка перечень сведений подлежит расширительному толкованию, вследствие чего усматривается  предусмотренный пунктом 3 Методики  коррупциогенный фактор, устанавливающий необоснованно широкие пределы усмотрения.
    При подготовке органами местного самоуправления проектов НПА допускаются следующие нарушения федерального законодательства.
    3. В ходе изучения прокуратурой Кемеровского района проектов административных регламентов  оказания муниципальных услуг установлено, что их содержание не соответствует установленной Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»  структуре. Кроме того, большая часть из них содержит такие коррупциогенные факторы, как  неполнота административных процедур, установление неопределенных, обременительных требований к гражданам и организациям, принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции и пр.
    4. При проведении прокуратурой Кемеровского района правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, утверждающих муниципальные программы «Развитие физической культуры и спорта. Молодое поколение Кемеровского муниципального района», «Культура Кемеровского муниципального района», «Социальная поддержка населения Кемеровского муниципального района» на 2014-2016 годы» установлено, что в нарушение ч. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 4.6 Положения о муниципальных программах Кемеровского муниципального района, утвержденного постановлением администрации Кемеровского муниципального района от 09.09.2013 № 2506-п, суммы бюджетных ассигнований бюджета района на 2014 год не соответствовали бюджету Кемеровского муниципального района, утвержденного решением Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района от 26.12.2013 № 236.
    5. Прокуратурой Крапивинского района при изучении проекта постановления главы Крапивинского района «О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат организациям, осуществляющим продажу коммунальных ресурсов по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек в Крапивинском муниципальном районе» установлено, что в нарушение требований ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормами проекта НПА не определены условия предоставления субсидий.
    В целях устранения причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере нормотворчества, по внесенным в отчетном периоде прокурорами городов и районов представлениям к дисциплинарной ответственности привлечено 27 должностных лиц органов местного самоуправления. Активную позицию в данном вопросе занимают прокуроры г. Белово и Ленинск-Кузнецкого района.
    Как правило, замечания прокуроров учитываются органами местного самоуправления при разработке и принятии нормативных правовых актов.
    В заключение  хотелось бы отметить следующее.
    Статья 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует от органов местного самоуправления обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов положениям Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства.
    С этой целью органы местного самоуправления каждого муниципального образования обязаны проводить систематический мониторинг муниципальных НПА на предмет соответствия их изменениям федерального и регионального законодательства. Учитывая высокий профессиональный уровень сотрудников органов прокуратуры, совместная деятельность в сфере нормотворчества, в том числе, при проведении мониторирования муниципальных НПА, значительно сократит срок выполнения органами местного самоуправления требований ст. 7 вышеназванного закона № 131-ФЗ и повысит качество работы в данном направлении деятельности муниципалитетов.

© 2003-2018 Прокуратура Кемеровской Области
Все права защищены
Производство: Интернет Квартал
Дизайн: Студия Алексея Лобура